Capítulo VI - VIOLACIÓN DE LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA - En la Constitución de 1999 se introdujo como novedad el artículo 109, por el cual se eleva al rango constitucional el principio de autonomía universitaria, que estaba consagrado desde 1958 en la Ley de Universidades. La autonomía es de la esencia de las universidades, como un requisito indispensable para la búsqueda del saber (o de los “saberes”, como se dice ahora), con independencia frente a los intereses políticos contingentes del gobierno de turno o de la burocracia gobernante. Entre nosotros, la autonomía universitaria tiene como antecedente el Decreto del Libertador Simón Bolívar, del 24 de junio de 1827, por el cual se dotó a la Universidad de Estatutos Republicanos, en los que se le garantizó la autonomía plena frente al Estado y frente la Iglesia y se le crearon las rentas necesarias para asegurarle su autonomía económica, mediante la asignación de las haciendas de cacao más productivas, incluyendo las de Chuao, las mejores del mundo. De este modo, Bolívar rechazó el modelo de la universidad napoleónica, absolutamente dependiente del Estado, la cual persigue una finalidad “puramente utilitaria y profesionalizante”.[20] Tengamos presente que en nuestra Ley de Universidades se asigna a estas instituciones unas funciones que trascienden la sola formación de profesionales, cuando se formulan las siguientes declaraciones: Artículo 1. La Universidad es fundamentalmente una comunidad de intereses espirituales que reúne a profesores y estudiantes en la tarea de buscar la verdad y afianzar los valores trascendentales del hombre. Artículo 2. Las Universidades son Instituciones al servicio de la Nación y a ellas corresponde colaborar en la orientación de la vida del país mediante su contribución doctrinaria en el esclarecimiento de los problemas nacionales. Artículo 3. Las Universidades deben realizar una función rectora en la educación, la cultura y la ciencia. Para cumplir esta misión, sus actividades se dirigirán a crear, asimilar y difundir el saber mediante la investigación y la enseñanza; a completar la formación integral iniciada en los ciclos educacionales anteriores; y a formar los equipos profesionales y técnicos que necesita la Nación para su desarrollo y progreso. Ahora bien, en la LOE se menoscaba el contenido de la autonomía universitaria y se infringe la Constitución en cuanto a la regulación sobre los integrantes de la comunidad universitaria, aspectos que analizaremos separadamente. 1. El artículo 109 de la Constitución define el contenido de la autonomía universitaria, el cual incluye, además del principio de autogobierno y de inviolabilidad del recinto universitario, las facultades de dictar normas de gobierno, funcionamiento y administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley, por una parte, y por la otra, la competencia para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Estos atributos de la autonomía coinciden con lo dispuesto actualmente en el artículo 9 de la Ley de Universidades, el cual determina el contenido de la autonomía en la siguiente forma:“Las Universidades son autónomas. Dentro de las previsiones de la presente Ley y de su Reglamento, disponen de: 1. Autonomía organizativa, en virtud de la cual podrán dictar sus normas internas.2. Autonomía académica, para planificar, organizar y realizar los programas de investigación, docentes y de extensión que fueren necesario para el cumplimiento de sus fines; 3. Autonomía administrativa, para elegir y nombrar sus autoridades y designar su personal docente, de investigación y administrativo; 4. Autonomía económica y financiera, para organizar y administrar su patrimonio”. En la reforma de 1970 de la Ley de Universidades se fortalece el Consejo Nacional de Universidades, organismo que está conformado por representantes del Ejecutivo Nacional, del órgano legislativo nacional, de los egresados, de los estudiantes, del principal organismo público de investigación científica y tecnológica y, sobretodo, por los rectores de la Universidades Nacionales -experimentales y no experimentales- y privadas, quienes en conjunto tienen el voto decisivo en las resoluciones de dicho Cuerpo (art. 19). A este órgano se le atribuye en la ley un conjunto muy importante de funciones, entre otras: “Fijar los requisitos generales indispensables para la creación. eliminación, modificación y funcionamiento de Facultades, Escuelas, Institutos y demás divisiones equivalentes en las Universidades, y resolver, en cada caso, las solicitudes concretas que en ese sentido, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos, sean sometidas a su consideración”; “recomendar los correspondientes procedimientos de selección de aspirantes” a los cursos universitarios; “Proponer al Ejecutivo Nacional el monto del aporte anual para las Universidades que deba ser sometido a la consideración del Congreso Nacional en el Proyecto de Ley de Presupuesto y, promulgada ésta, efectuar su distribución entre las Universidades Nacionales”; “exigir de cada Universidad Nacional la presentación de un presupuesto programa sujeto al límite de los ingresos globales estimados, el cual será preparado conforme a los formularios e instructivos que el Consejo suministre a través de la Oficina de Planificación del Sector Universitario”; velar por el cumplimiento de la ley por las autoridades universitarias y por la inversión de los recursos públicos que se les asignan; llevar adelante los procedimientos administrativos de remoción de autoridades universitarias, y decidir la suspensión o remoción de ellas cuando fuere el caso; declarar, en esos supuestos, la reorganización de las instituciones; designar las autoridades interinas mientras se efectúan las nuevas elecciones. La atribución de esas competencias del Consejo Nacional de Universidades (CNU) no constituye una violación de la autonomía porque, dado que ésta se garantiza fundamentalmente frente al gobierno, esas importantes funciones no se le asignan al Ejecutivo Nacional sino a un órgano que, si bien está presidido por el Ministro de Educación (o de Educación Superior, cuando éste existe), está formado sustancialmente por las mismas universidades. De modo que el CNU, con sus competencias, es parte de la autonomía universitaria. Ahora bien, con la emisión del decreto 3444, del 24/1/2005, el gobierno expresó su disposición de transferir varias de las competencias del CNU al Ministerio de Educación Superior, ante lo cual las Universidades autónomas denunciaron la violación de la autonomía y han mantenido una actitud de resistencia frente a unas normas de rango sublegal que modifican la ley y que lesionan el contenido de la autonomía universitaria, definida en la Ley de Universidades y reiterada desde 1999 en el ordenamiento constitucional.[21] Con la LOE el gobierno persigue dotar de base legal al despojo de competencias de las Universidades autónomas. A estos fines, se dispone en esta ley que “El Estado, a través de los órganos nacionales con competencia en materia Educativa, ejercerá la rectoría en el Sistema Educativo. En consecuencia…” (art. 6). Antes de referirnos a las materias de competencia universitaria que el gobierno aspira a asumir, debemos señalar que “los órganos nacionales con competencia en materia educativa” son los ministerios a los que el Ejecutivo nacional asigne atribuciones en este ámbito. Desde la Constitución de 1999 la determinación del número y competencias de los ministerios corresponde al Presidente de la República , en Consejo de Ministros, contrariando el régimen existente desde 1811, conforme al cual esas materias siempre se habían regulado por ley. Por ello, mientras en la educación básica (primaria y secundaria según la LOE ), el órgano nacional competente en la materia es el Ministerio de Educación, con relación a las Universidades lo es el Ministerio de Educación Superior, mientras el Presidente no decida cambiar esa situación, por ejemplo, fundiendo ambos ministerios. Por eso, en la LOE se alude a los “órganos nacionales con competencia en materia educativa”, sin citar el nombre de los ministerios, dado que el Presidente puede modificar los despachos ministeriales a los que incumba la materia. Pero de lo que no hay duda es que la LOE se refiere a ministerios como órganos rectores. 2. Pues bien, en la materia universitaria (porque según la LOE ya no existe educación superior, sino sólo Universidades) , se asigna al Ministerio de Educación Superior la rectoría, en los siguientes aspectos:- Sobre “El funcionamiento del subsistema de educación Universitaria en cuanto a la administración eficiente de su patrimonio y recursos económicos financieros asignados según la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal y sus normas de gobierno de acuerdo con el principio de la democracia participativa…” (art. 6,2,b).- sobre los programas “de territorialización de la educación universitaria, que facilite la municipalización, con calidad y pertinencia social en atención a los valores culturales, capacidades y potencialidades locales, dentro de la estrategia de inclusión social educativa y del proyecto de desarrollo nacional endógeno, sustentable y sostenible” (6,3,c). - Sobre los programas “Para la inserción productiva de egresados universitarios y egresadas universitarias en correspondencia con las prioridades del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación ” (art. 6, 3, b). - Sobre los programas “de ingreso de estudiantes a las instituciones de educación universitaria, nacionales y privadas”, (art. 6,3,l). La transferencia de estas competencias de las Universidades al Ministerio de Educación Superior, o al órgano ministerial que lo sustituya, tal como está regulado, implica de manera frontal una violación de la autonomía universitaria, cuando esas funciones se ejercen con relación a Universidades autónomas. En efecto, al despojar a las Universidades del ejercicio de competencia que tienen actualmente atribuidas, para asignárselas a un ministerio, se menoscaba obviamente el contenido de la autonomía universitaria. Por lo demás, habría que preguntarse lo que significa la “municipalización”: ¿Cómo se municipaliza una Universidad autónoma o una Universidad experimental consolidada? Pero sea cual sea el significado que tenga esa expresión, si fuera posible acometer esa tarea, los únicos habilitados para realizarla legal y exitosamente, son las autoridades de la misma Universidad. Debemos destacar especialmente que también constituye una violación descarada de la autonomía universitaria el traslado al Ministerio de Educación Superior de la competencia para determinar las equivalencias de estudios universitarios que se hagan entre instituciones venezolanas y con respecto a instituciones extranjeras reconocidas, tal como lo prevén los artículos 47 y 48 de la LOE , puesto que esa atribución corresponde a los Consejos Universitarios, conforme lo dispone el numeral 6 del artículo 26 de la Ley de Universidades. 3. Pero además, existe un conjunto de regulaciones en la LOE que se refieren al sistema educativo y que, aunque no se dice expresamente que son aplicables a las Universidades, podrían serlo en el futuro, pues no se les excluye. En esas disposiciones se pone a cargo del ministro del ramo la competencia en aspectos contemplados en diversos artículos de la LOE , como el 6, numeral 1, literales c, e, f, g, i; numeral 2, literales d, f, g, h, i, j; numeral 3, literales a, h, i, j, k, n; numeral 4, literales b; numeral 5, literales a, b, c, d, e, f. En la medida en que la Ley de Universidades que se elabore regule estas competencias del ministerio del ramo (es decir, del Ministerio de Educación Superior) con relación a las Universidades autónomas, se incurrirá en violación de la autonomía Universitaria. En sentido similar, en el artículo 35 de la LOE se menciona con respecto a la educación universitaria, en 8 numerales, un conjunto de aspectos que deberán ser regulados “por leyes especiales y otros instrumentos normativos en los cuales se determinará la forma en la cual este subsistema se integra y articula”. Estos aspectos corresponden en la actualidad, conforme a la Ley de Universidades, al sistema de autonomía universitaria, configurado por el CNU y las Universidades autónomas, de modo que si en las leyes especiales (o lo que es peor, en otros instrumentos normativos, como reglamentos, resoluciones o instructivos) se atribuyen todas o algunas de estas funciones al Ministerio de Educación Superior, se estaría violando la autonomía universitaria garantizada en el artículo 109 de la Constitución. Esto significa que la única forma de mantener incólume la autonomía universitaria es asignando esas competencias al sistema de autonomía universitaria: a las universidades o a un ente público en el que las Universidades tengan participación decisiva. 4. La LOE no solo contiene remisiones a las leyes especiales, sino que configura orientaciones, incluso instrucciones, en cuanto al contenido de estas leyes. En particular, constituye motivo de preocupación la forma como puedan quedar regulados en definitiva las siguientes previsiones de la LOE : -Las funciones del consejo contralor que se elegirá y que estará conformado por las y los integrantes de comunidad universitaria (art. 34, numeral 3). -Las posibles (incluso probables) interferencias de intereses político-partidistas, bajo la cobertura ideológica, en el desarrollo de las normas sobre el ingreso de estudiantes al sistema universitario (art. 35, numeral 2). -El significado de la reserva de algunas carreras que por su naturaleza, alcance, impacto social e interés nacional deban ser impartidas en instituciones especialmente destinadas para ello (art. 35, numeral 8). Además, en el artículo 46 de la LOE se dispone que la certificación de títulos que acreditan conocimientos académicos, profesionales y docentes, la hará el ente rector del Estado (ministerio del ramo). Si esa competencia ministerial se refiere a las universidades autónomas, es evidente que se ha infringido la autonomía universitaria. También constituyen motivo de preocupación la ausencia de previsiones en la LOE en dos aspectos: de un lado, sobre la inviolabilidad del recinto universitario, del otro, sobre las condiciones que deben cumplir las Universidades experimentales para ser transformadas en Universidades autónomas, ante el hecho cierto de que algunas de aquellas instituciones han tenido una madurez institucional y una evolución notable hacia la excelencia académica, lo que las hace acreedoras al conferimiento de la autonomía. Como puede verse, en la LOE se incurre en violaciones actuales a la autonomía universitaria, en los casos citados en el número 1 de esta Capítulo, y en violaciones potenciales, como las expuestas en los demás casos, que se podrían concretar en las leyes especiales (u “otros instrumentos normativos”) que se deben dictar en un plazo no mayor de un año a partir de la promulgación de la LOE (Disposición Transitoria Segunda).5. Para concluir sobre este aspecto de las violaciones al contenido de la autonomía universitaria, consideramos oportuno aclarar lo siguiente: la Constitución incluye la autonomía universitaria entre los derechos culturales y educativos, de modo que si bien para las Universidades autónomas esa declaración es una garantía para su mejor funcionamiento, para la sociedad venezolana la Constitución ha creado el derecho de que existan universidades autónomas, las cuales tienen unas competencias determinadas que definen el contenido de ese derecho. Y correlativamente, se ha impuesto al Estado (sobre todo a la Asamblea Nacional y al Ejecutivo Nacional) la obligación de respetar esa autonomía, de no desconocerla ni disminuirla. Pero no existe una manera única de consagrar el principio autonómico, puesto que el legislador puede establecer modalidades diferentes para regular la materia, lo cual significa que la ley de Universidades puede ser reformada. Lo que no puede hacer el legislador es suprimir la autonomía ni menoscabar su contenido con relación al que existía para el momento en que se promulgó la Constitución de 1999. En cambio, la autonomía puede ser incrementada, así como puede (y debe) aumentarse el número de instituciones que disfrutan de esa garantía. Por ello hemos insistido en que las disposiciones de la LOE que autorizan transferencias a un órgano del Ejecutivo Nacional de competencias que han venido ejerciendo las Universidades conforme a la Ley de Universidades vigente, sea directamente sea por intermedio del Consejo Nacional de Universidades, configuran una lesión al artículo 109 de la Constitución, que puede ser tan grave que deje sin efecto la norma constitucional.6. Además de las violaciones al contenido de la autonomía universitaria, en la LOE se infringe el ordenamiento constitucional en la regulación sobre la conformación de la comunidad universitaria, en la siguiente forma: En el artículo 109 de la Constitución se expresa que “El Estado reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comunidad dedicarse a la búsqueda del conocimiento…” De esta manera, se dispone en la Ley Fundamental , en concordancia con lo contemplado en la Ley de Universidades vigente, que la comunidad universitaria está integrada por profesores, estudiantes y egresados, los cuales participan en la elección de las autoridades universitarias y de las Facultades, en la proporción que determina la ley.Ahora bien, en el fallido proyecto de reforma constitucional sometido a referendo popular el 2/12/2007, se había introducido en el artículo 109 el agregado de la siguiente disposición:“Se reconoce a los trabajadores y trabajadoras de las universidades como integrantes con plenos derechos de la comunidad universitaria, una vez cumplidos los requisitos de ingreso, permanencia y otros que paute la ley”. De haber sido aprobada esta reforma de la Constitución , tendría fundamento la norma que se incorpora en la Ley Orgánica de Educación, conforme a la cual: “La autonomía de ejercerá mediante las siguientes funciones: … (Omissis)…3. Elegir y nombrar sus autoridades con base en la democracia participativa, protagónica y de mandato revocable, para el ejercicio pleno y en igualdad de condiciones de los derechos políticos de los y las integrantes de la comunidad universitaria, profesores y profesoras, estudiantes, personal administrativo, personal obrero y, los egresados y egresadas de acuerdo al Reglamento” (art. 34). Pero como la reforma constitucional propuesta fue rechazada en el referendo popular, es necesario continuar aplicando el artículo 109 de la Constitución , y la comunidad universitaria seguirá integrada en la forma prevista en esta norma, porque mediante una ley orgánica no se puede modificar el texto de una disposición constitucional. Pero además, en la norma de la LOE a que nos referimos se remite al Reglamento la determinación de la participación de los miembros de la comunidad universitaria, o al menos de los egresados, la cual está actualmente regulada en la Ley de Universidades. De modo que en el artículo 34 de la LOE se subvierte completamente la jerarquía del ordenamiento jurídico: la ley contradice la Constitución y el reglamento modifica la ley. Lo expuesto no excluye que en la ley especial que se dicte para regular a las Universidades se puedan establecer formas de participación del personal administrativo y obrero en la administració n universitaria, lo cual es deseable, pero esto no es lo mismo que darles el derecho de “elegir y nombrar sus autoridades”. Es de hacer notar que la forma de integración de la comunidad universitaria fue especialmente discutida en el proceso constituyente de 1999. En el Diario de Debates Nº 43 de la Asamblea Nacional Constituyente, correspondiente a la sesión ordinaria del 13/11/99 (paginas 20 y 21), consta que se sometieron a votación dos proposiciones: la de la Comisión especial de aprobar un texto igual al del actual artículo 109 de la Constitución , y la del constituyente Juan Marín, redactada ésta así: “El Estado reconoce la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores, estudiantes, egresados y demás miembros de la comunidad universitaria, dedicarse a la búsqueda del conocimiento…” (destacado nuestro). La propuesta del constituyente Juan Marín fue negada, por lo que la comunidad universitaria quedó integrada sin la incorporación de los “demás miembros de la comunidad universitaria”, es decir, conforme al texto del actual artículo 109.De lo expuesto se desprende que en el numeral 3 del artículo 34 de la LOE se consagró una forma de integración de la comunidad universitaria que contradice el texto del artículo 109 de la Constitución , y –agregamos- ello se hizo sin analizar las consecuencias de esta reforma sobre el funcionamiento de las Universidades autónomas y experimentales que eligen sus autoridades, y sin efectuar las consultas que eran necesarias para incorporar una norma de esta naturaleza.
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